经济观察网 记者 田国宝 11月11日，自然资源部发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（下称《通知》），指出运用专项债收购存量土地，是减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳的关键举措。
使用专项债券资金用于收回收购土地，应由纳入名录管理的土地储备机构具体实施。
一位华北地区省级自然资源部门人士告诉经济观察网，纳入名录管理的土地储备机构一般指具备土地收储资格的市、县级自然资源部门下属的土地储备中心。
《通知》对专项债收购存量土地的范围进行了限定，优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。其他用途的土地，进入司法或破产拍卖、变卖程序的土地，因低效用地再开发或基础设施建设等需要收回的土地，以及已动工地块中规划可分割暂未建设的部分，也可以纳入收回收购范围。
此前，自然资源部就专项债收购存量土地向地方征求意见，征求意见稿中提到，棚户区改造或城中村改造项目涉及的地块以及地方平台公司“托底拿地”的地块，不得纳入收回收购范围。
不过，这一规定并没有出现在《通知》中。
上述省级自然资源部门人士说，地方平台公司“托底拿地”情况较为复杂，如果一刀切，容易误伤“真拿地”的地方平台公司。
他认为，《通知》没有明确禁止纳入地方平台公司“托底拿地”涉及的土地，存在地方政府和平台公司通过收购存量土地套取专项债资金的空间，但后续可以通过其他方式或在审核专项债过程中予以约束。
根据《通知》，市、县自然资源主管部门要依托土地市场动态监测监管系统中的处置存量闲置土地清单摸清底数，根据需要向社会发布收回收购土地征集公告，综合考虑企业意愿、市场需求、地块条件等因素，确定拟收回收购意向地块和时序安排，分批纳入土地储备计划，优先申报使用专项债券。处置存量闲置土地清单是安排专项债券的基础，应当根据收回收购土地的情况动态更新。
《通知》要求，土地储备机构委托经备案的土地估价机构，对拟收回收购地块开展土地市场价格评估，相较企业土地成本，就低确定收地基础价格。市、县处置存量闲置土地协调推进机制或土地出让协调决策机构根据市场形势、合同履约情况等，集体决策确定基础价格下调幅度，经与土地使用权人协商一致并经公示无异议后，报市、县人民政府批准确认。在约定期限内未完成收回收购的，应当按照上述程序重新确定价格。
《通知》还规定了收回后的存量土地用途。收回收购的土地原则上当年不再供应用于房地产开发。确有需求的，应当严控规模，优化条件实施供应，在落实“五类调控”的同时，供应面积不得超过当年收回收购房地产用地总面积的50%。收回收购土地用于民生领域和实体经济项目的，不受上述限制。
一家中型房企的投拓人士告诉经济观察网，专项债收购存量土地的相关政策落实，可以一定程度缓解房企的流动性困难。政策具体能产生多大效果，要从两个方面具体观察。
第一，以什么价格收购存量土地。如果收购价折扣太低，房企也不一定愿意出售。
据其介绍，政策出台前，已有部分开发商尝试同地方政府协商退地等事宜，但政府回购价格普遍较低，部分地方政府的出价甚至只有拿地价的“三四折”。房企希望专项债收购存量土地可以更加科学合理地确定收购价。
第二，是否会有效惠及经营困难的房企尤其是民营房企。在收购存量房的过程中，大部分收购针对央国企和地方平台公司的项目，民营房企只有部分保交付项目会被考虑纳入收购范围。
上述投拓人士称，因为市场下行，今年民营房企保交付普遍面临较大的资金缺口。
在一家房企区域公司投资部门任职的人士告诉经济观察网，一二线城市的住宅用地相对容易去化，开发商卖地需求没有那么急迫；三四线城市楼市成交下行，政府回购土地的动力不大。
他认为，专项债收购存量土地主要惠及一二线城市及部分房地产市场较好的三四线城市。具体而言，城市核心区的存量商办用地及郊区去化困难的住宅用地更容易获得专项债青睐。政策实施过程中，需要加强监管，必须保证资金运用到最需要的地方和企业。
实际上，土地储备专项债并非新事物，早在2014年，国务院在规范地方债时要求，土地储备所需资金只能来源于财政或专项债。
2016年，央行、财政部、原国土资源部、原银监会等多个部委联合发文，要求土地储备所需资金纳入政府性基金预算，从土地收益基金、土地出让金和其他财政资金中统筹安排，不足部分通过发行债券解决。
2017年5月，财政部和原国土资源部联合下发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，对土地储备专项债发行等进行规范管理。
2019年9月，国常会明确要求，政府专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域，此后，专项债只能用于租赁型住房建设相关的土地储备项目。自此，土地储备专项债发行搁置。
一直到2024年5月，在国新办发布会上，自然资源部副部长刘国洪指出，准备出台处置闲置土地、盘活利用存量土地的政策措施，收回收购的存量土地，用于保障性住房项目的可以通过专项债解决资金来源。
9月24日的国新办发布会称，将研究出台政策支持收购房企存量土地。第一是地方政府发行专项债用于增加土地储备；第二是政策性银行和商业银行贷款支持有条件的企业市场化收购房企土地。
10月12日，财政部副部长廖岷称，支持地方政府用专项债收购闲置存量土地，部分有需要的地区也可以用于新增土地储备项目。
10月17日，自然资源部副部长刘国洪说，专项债收购存量土地将优先考虑企业无力开发、不愿开发，还没有动工建设的住宅商务用地。